Трансформація районів
в процесі та за підсумками децентралізації
10 травня 2017
Наразі відбувається реформа лише базового рівня адміністративно-територіального устрою – шляхом добровільного об'єднання, при закладені стимулів та орієнтирів з боку держави, формуються спроможні громади. Нові громади, видається, ніяк не можуть вписатися в одну систему зі старими районами. І не повинні, адже згідно концепції реформи, буде побудована нова система адмінтерустрою, що включає також трансформацію районів.
УКМЦ запросив батьків-засновників української децентралізації поспілкуватися про райони: чому їх потрібно реформувати, до якої моделі ми рухаємося і як саме відбуватиметься перехід від старої до нової моделі.
УКМЦ запросив батьків-засновників української децентралізації поспілкуватися про райони: чому їх потрібно реформувати, до якої моделі ми рухаємося і як саме відбуватиметься перехід від старої до нової моделі.
Юрій Ганущак
Директор Інституту розвитку територій
Анатолій Ткачук
Директор з науки і розвитку Інституту громадянського суспільства
В Україні існує 490 районів і 460 міст. Загалом є 188 районів, в яких немає жодного міста. Адміністративними центрами в таких районах є селища.
У кожному з районів функціонує районна рада і районна державна адміністрація. Ці два органи за свою природою дуже різні.
Районна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Вона формується жителями району шляхом прямих виборів депутатів, які з поміж себе обирають голову районної ради. Виконавчих комітетів, згідно чинної Конституції, районні ради не мають.
Районна державна адміністрація НЕ є виборним органом. Голова райдержадміністрації призначається Президентом за поданням Кабінету Міністрів. Райдержадміністрація є частиною системи органів державної влади, можна сказати нижнім щаблем виконавчої вертикалі. При цьому вона є також виконавчим органом районної ради. Такий дуалізм дуже згубний як для державної влади, так і для самоврядування. З однієї сторони ставленик глави держави має бути "государевим оком", з іншої - він виконує політичну волю місцевих депутатів, які можуть йому висловити недовіру. Така схема притаманна авторитарним державам, але абсолютно непридатна для використання в демократичних.
У Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, прийнятій у квітні 2014, зазначено, що розвиток місцевого самоврядування фактично здійснювався лише в містах обласного значення. З 12 тис. територіальних громад, які існували до реформи, у більш як половині чисельність жителів була менше 3 тис. осіб. Дотаційність близько половини бюджетів місцевого самоврядування становила понад 70 %. Концепція містить низку інших цифр та фактів, що демонстрували неспроможність переважної більшості громад до реального, а не номінального самоврядування. Не маючи спроможності здійснювати визначені законом повноваження, органи місцевого самоврядування громад передавали їх на рівень району. Таким чином вирішення переважної більшості місцевих справ опинялось в руках райдержадміністрацій.
Власне тому передачі повноважень та ресурсів (децентралізації у вузькому розумінні слова) мусить передувати формування спроможних до реального самоврядування громад (адміністративно-територіальна реформа), інакше не було б кому їх передавати.
У кожному з районів функціонує районна рада і районна державна адміністрація. Ці два органи за свою природою дуже різні.
Районна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Вона формується жителями району шляхом прямих виборів депутатів, які з поміж себе обирають голову районної ради. Виконавчих комітетів, згідно чинної Конституції, районні ради не мають.
Районна державна адміністрація НЕ є виборним органом. Голова райдержадміністрації призначається Президентом за поданням Кабінету Міністрів. Райдержадміністрація є частиною системи органів державної влади, можна сказати нижнім щаблем виконавчої вертикалі. При цьому вона є також виконавчим органом районної ради. Такий дуалізм дуже згубний як для державної влади, так і для самоврядування. З однієї сторони ставленик глави держави має бути "государевим оком", з іншої - він виконує політичну волю місцевих депутатів, які можуть йому висловити недовіру. Така схема притаманна авторитарним державам, але абсолютно непридатна для використання в демократичних.
У Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, прийнятій у квітні 2014, зазначено, що розвиток місцевого самоврядування фактично здійснювався лише в містах обласного значення. З 12 тис. територіальних громад, які існували до реформи, у більш як половині чисельність жителів була менше 3 тис. осіб. Дотаційність близько половини бюджетів місцевого самоврядування становила понад 70 %. Концепція містить низку інших цифр та фактів, що демонстрували неспроможність переважної більшості громад до реального, а не номінального самоврядування. Не маючи спроможності здійснювати визначені законом повноваження, органи місцевого самоврядування громад передавали їх на рівень району. Таким чином вирішення переважної більшості місцевих справ опинялось в руках райдержадміністрацій.
Власне тому передачі повноважень та ресурсів (децентралізації у вузькому розумінні слова) мусить передувати формування спроможних до реального самоврядування громад (адміністративно-територіальна реформа), інакше не було б кому їх передавати.
Чому райони також потрібно реформувати?
“
Реформа готувалася, виходячи із двох основних постулатів. Перший – що має бути побудована ефективна, логічна, відповідальна та необтяжлива влада для людини. Другий – вона має відповідати Конституції.
У Конституції записано три рівні адміністративно-територіального устрою: базовий, яким сьогодні є громада; проміжний, яким є район; регіональний, яким є область.
За Концепцією передбачалося, що районний рівень залишається, але залишається у новому вигляді, коли райони є достатньо великими, тому що при створенні об'єднаних громад основні повноваження, які сьогодні реалізовуються в районах, переходять на рівень об'єднаних громад. Тож існування невеликих районів втрачає сенс.
Концепція передбачала, що буде прийнято ключовий закон про "Адміністративно-територіальний устрій", який розв'яже цю проблему. Однак через популізм і політиканство не вистачає сили/сміливості робити такі серйозні кроки системного характеру. Тож почали з першого етапу – створення об'єднаних громад, не чіпаючи районів. Три роки тому говорилося, що так не можна, що райони все-одно посипляться. Якщо утворюються в складі району кілька громад чи одна велика то, для району не залишається компетенції.
2015 рік, який дав 159 громад, включив перший дзвоник, що потрібно вирішувати питання з районами. Бо в тих районах, де поза об'єднаними громадами залишились невеликі клаптики районів, збалансувати бюджетні відносини неможливо. І тому вже бюджет 2016 року для районного рівня став проблемним. У бюджеті 2017 року з'явилися стабілізаційні гроші, щоби пробувати балансувати бюджетні установи у тих районах, які сьогодні не є повноцінними. Однак зараз вже є понад 400 об'єднаних громад, тобто посиплеться абсолютна більшість районів. Тож вирішення питання районного рівня сьогодні стає архіактуальним і надважливим.
Саме тому ми кажемо – не можна втратити час, треба на оцій весняно-літній сесії прийняти рішення, які дадуть змогу збалансувати бюджет-2018 і продовжити реформу. Якщо цього не зробити, отримаємо величезні проблеми по бюджетному процесу і сильний опір районного рівня подальшому провадженню реформи.
До того ж, якщо ми зволікаємо із вирішенням питання районів, це розтягуватиме процес консолідації громад на довший період, що в свою чергу поглиблюватиме проблему розривів – коли багаті об'єднані громади швидкими темпами багатшатимуть, а бідні – біднішатимуть. Українська об'єднана громада сьогодні має значно більше повноважень і вільних фінансових ресурсів (в порівнянні до ВВП), ніж громада у Європі. Тому для нас задача номер один – якомога швидше закінчити процес формування об'єднаних громад, щоб не плодити розриви.
У Конституції записано три рівні адміністративно-територіального устрою: базовий, яким сьогодні є громада; проміжний, яким є район; регіональний, яким є область.
За Концепцією передбачалося, що районний рівень залишається, але залишається у новому вигляді, коли райони є достатньо великими, тому що при створенні об'єднаних громад основні повноваження, які сьогодні реалізовуються в районах, переходять на рівень об'єднаних громад. Тож існування невеликих районів втрачає сенс.
Концепція передбачала, що буде прийнято ключовий закон про "Адміністративно-територіальний устрій", який розв'яже цю проблему. Однак через популізм і політиканство не вистачає сили/сміливості робити такі серйозні кроки системного характеру. Тож почали з першого етапу – створення об'єднаних громад, не чіпаючи районів. Три роки тому говорилося, що так не можна, що райони все-одно посипляться. Якщо утворюються в складі району кілька громад чи одна велика то, для району не залишається компетенції.
2015 рік, який дав 159 громад, включив перший дзвоник, що потрібно вирішувати питання з районами. Бо в тих районах, де поза об'єднаними громадами залишились невеликі клаптики районів, збалансувати бюджетні відносини неможливо. І тому вже бюджет 2016 року для районного рівня став проблемним. У бюджеті 2017 року з'явилися стабілізаційні гроші, щоби пробувати балансувати бюджетні установи у тих районах, які сьогодні не є повноцінними. Однак зараз вже є понад 400 об'єднаних громад, тобто посиплеться абсолютна більшість районів. Тож вирішення питання районного рівня сьогодні стає архіактуальним і надважливим.
Саме тому ми кажемо – не можна втратити час, треба на оцій весняно-літній сесії прийняти рішення, які дадуть змогу збалансувати бюджет-2018 і продовжити реформу. Якщо цього не зробити, отримаємо величезні проблеми по бюджетному процесу і сильний опір районного рівня подальшому провадженню реформи.
До того ж, якщо ми зволікаємо із вирішенням питання районів, це розтягуватиме процес консолідації громад на довший період, що в свою чергу поглиблюватиме проблему розривів – коли багаті об'єднані громади швидкими темпами багатшатимуть, а бідні – біднішатимуть. Українська об'єднана громада сьогодні має значно більше повноважень і вільних фінансових ресурсів (в порівнянні до ВВП), ніж громада у Європі. Тому для нас задача номер один – якомога швидше закінчити процес формування об'єднаних громад, щоб не плодити розриви.
Хмельницька область. Об'єднані громади в госпітальних округах
У Полонському районі Хмельницької області залишилось поза об'єднаними громадами близько 5 % району. Схожа ситуація у Волочиському, Дунаєвецькому, Новоушицькому районах. Старосинявський - весь об'єднана громада. Але Хмельницька область вже має затверджені госпітальні округи. Їх є три: Північний, Центр, Південний. Якщо уявити, що ці великі частини, приблизно як госпітальні округи, є районами, ми відразу вирішуємо такі проблеми: а) балансування бюджетних установ у цьому районі; б) конкуренції районних рад із радами громад; в) що райдержадміністраціям у районах, де більша частина території і більшість насалення, проживає в об'єднаних громадах, нічим займатися. Це є візуалізація того, що потрібно зробити якомога швидше.
Анатолій Ткачук
До прикладу, в Старосинявській громаді, до складу якої увійшов весь район, такі органи як районна рада і райдержадміністрація стали зайвими. Переважна більшість функцій райдержадміністрації перейшли до виконавчого комітету об'єднаної громади, а районна рада не може представляти спільні інтереси громад, бо є тільки одна громада. Якщо ці органи в існуючому статусі та просторі компетенції не ліквідовуються, виходить, єдина конструктивна опція для цих органів – не робити нічого. Втім, таке дорого коштує людям.
“
У Страсинявській районній адміністрації штат – 99 чоловік. Утримання райдержадмінстрації в середньому обходиться 6 млн. гривень. Є ще апарат районної ради. Утримання апарату районної ради (це, як правило, від 9 до 11 чоловік) – це від 1 млн. 200 тис. до 1 млн. 800 тис. гривень. За ці гроші можна побудувати водогін в одному із великих сіл.
Юрій Ганущак
Як будуть змінюватися райони в процесі реформи
“
Для вирішення потреби реформування районного рівня розроблено законопроект "Про порядок утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж районів". 15 травня відбудуться комітетські слухання, де він буде обговорюватися.
Законопроектом передбачається такий алгоритм: якщо більше половини населення району уже входить в об'єднані громади і/або (це вирішуватиметься політичним рішенням) центр району теж є центром об'єднаної громад, то має бути проведене об'єднання (укрупнення) районів, тому що цей район є вже за означенням неспроможним фінансово, кадрово, інфраструктурно виконувати ті повноваження, які на нього покладаються.
Пропонується, що депутати районної ради – тої, яка ліквідовується, перейдуть до районної ради того району, до якого територія ліквідованого району приєднується. І це буде велика рада ДО наступних виборів. Крім того, голова районної ради району, що ліквідовується, стає заступником голови районної ради району, до якого відбувається приєднується. Сама рада як орган ліквідовується, бюджетні зобов'язання переходять до нового району. Майно району переходить до об'єднаних територіальних громад, крім того майна, яке потрібне для виконання спільних повноважень – це майно переходить до укрупненого району.
Передбачено дуже простий алгоритм для встановлення меж укрупненого району, щоб не було інсинуацій, що на кожний "чих" потрібно замовляти проект землеустрою, а це величезні гроші. Межі укрупненого району встановлюються по зовнішній межі одиниць місцевого самоврядування базового рівня – сільської, селищної, міської ради (незалежно чи це об'єднана чи необ'єднана громада).
Важливо, що законопроект нівелює практику, яка склалася – надалі рішення щодо адмінтерустрою повинні прийматися не постановою Верховної Ради, а законом.
Це буде рамковий закон, який пропонує універсальний алгоритм. Встановлюється, що Кабінет Міністрів має подати до Верховної Ради законопроекти про утворення/ліквідацію/зміну меж відповідних районів впродовж трьох місяців після набуття чинності законом. При 366 об'єднаних громадах, які утворилися станом на кінець 2016 року, щонайменше 50 районів вже підлягають реформуванню. З утворенням все нових і нових об'єднаних громад така потреба постійно з'являтиметься щодо інших районів.
Також це буде проміжний закон, покликаний забезпечити процес трансформації районів до прийняття Закону "Про адміністративно-територіальний устрій".
Законопроектом передбачається такий алгоритм: якщо більше половини населення району уже входить в об'єднані громади і/або (це вирішуватиметься політичним рішенням) центр району теж є центром об'єднаної громад, то має бути проведене об'єднання (укрупнення) районів, тому що цей район є вже за означенням неспроможним фінансово, кадрово, інфраструктурно виконувати ті повноваження, які на нього покладаються.
Пропонується, що депутати районної ради – тої, яка ліквідовується, перейдуть до районної ради того району, до якого територія ліквідованого району приєднується. І це буде велика рада ДО наступних виборів. Крім того, голова районної ради району, що ліквідовується, стає заступником голови районної ради району, до якого відбувається приєднується. Сама рада як орган ліквідовується, бюджетні зобов'язання переходять до нового району. Майно району переходить до об'єднаних територіальних громад, крім того майна, яке потрібне для виконання спільних повноважень – це майно переходить до укрупненого району.
Передбачено дуже простий алгоритм для встановлення меж укрупненого району, щоб не було інсинуацій, що на кожний "чих" потрібно замовляти проект землеустрою, а це величезні гроші. Межі укрупненого району встановлюються по зовнішній межі одиниць місцевого самоврядування базового рівня – сільської, селищної, міської ради (незалежно чи це об'єднана чи необ'єднана громада).
Важливо, що законопроект нівелює практику, яка склалася – надалі рішення щодо адмінтерустрою повинні прийматися не постановою Верховної Ради, а законом.
Це буде рамковий закон, який пропонує універсальний алгоритм. Встановлюється, що Кабінет Міністрів має подати до Верховної Ради законопроекти про утворення/ліквідацію/зміну меж відповідних районів впродовж трьох місяців після набуття чинності законом. При 366 об'єднаних громадах, які утворилися станом на кінець 2016 року, щонайменше 50 районів вже підлягають реформуванню. З утворенням все нових і нових об'єднаних громад така потреба постійно з'являтиметься щодо інших районів.
Також це буде проміжний закон, покликаний забезпечити процес трансформації районів до прийняття Закону "Про адміністративно-територіальний устрій".
Юрій Ганущак
Трансформація районів у повіти за підсумками реформи
План А реформи територіальної організації влади передбачав прийняття змін до Конституції та Закону про адміністративно-територіальний устрій на першому етапі. Тобто йшлося про масштабні законодавчі зміни в одночассі, які б закріпили нову модель/систему, а далі щоб формувалися та нарощували спроможність суб'єкти цієї системи.
Однак, через низку політичних і, навіть, геополітичних факторів реформа розвивається за планом Б – коли законодавство змінюється поступово, забезпечуючи умови для формування і нарощення спроможності нових суб'єктів місцевої влади. Закріплення цілої моделі, вочевидь, стане підсумковим етапом, що надасть остаточної форми результатам цього процесу та імпульс системному розвитку надалі.
Хоча варіант Б є менш системним, а новим суб'єктам часто доводиться мати справу із об'єктивними та суб'єктивними обмеженнями нереформованих складових, варто визнати, що цей варіант має і свої переваги. Це більш м'який/еволюційний шлях трансформації. Меншими є ризики вакуму спроможностей. Також варто очікувати, що, зважаючи на накопичений досвід, сама модель буде більш "відшліфована", ніж та, яка могла б бути закріплена на початковому етапі.
Крім того, є концептуальне бачення остаточної моделі і те, що вона поки не закріплена в Конституції та законах не заважає крок за кроком рухатися до неї.
Кількісна та якісна трансформація районного рівня має привести до такого результату:
Однак, через низку політичних і, навіть, геополітичних факторів реформа розвивається за планом Б – коли законодавство змінюється поступово, забезпечуючи умови для формування і нарощення спроможності нових суб'єктів місцевої влади. Закріплення цілої моделі, вочевидь, стане підсумковим етапом, що надасть остаточної форми результатам цього процесу та імпульс системному розвитку надалі.
Хоча варіант Б є менш системним, а новим суб'єктам часто доводиться мати справу із об'єктивними та суб'єктивними обмеженнями нереформованих складових, варто визнати, що цей варіант має і свої переваги. Це більш м'який/еволюційний шлях трансформації. Меншими є ризики вакуму спроможностей. Також варто очікувати, що, зважаючи на накопичений досвід, сама модель буде більш "відшліфована", ніж та, яка могла б бути закріплена на початковому етапі.
Крім того, є концептуальне бачення остаточної моделі і те, що вона поки не закріплена в Конституції та законах не заважає крок за кроком рухатися до неї.
Кількісна та якісна трансформація районного рівня має привести до такого результату:
Фізична доступність центру району/повіту не є принциповим питанням, адже довідки, реєстрації, інші адміністративні та інші публічні послуги, за якими раніше потрібно було "їхати до району", надаватимуться людям в громадах. Ця адміністративно-територіальна одиниця стане базовим рівнем функціонування урядника – представника держави, який здійснюватиме контроль за дотриманням Конституції та законів органами місцевого самоврядування (в законопроекті змін до Конституції, який був проголосований в першому читанні, але не був прийнятий, пропонувалось, щоб ця посадова особа називалась префект).
“
При будь-яких варіантах децентралізації держава має мати свої контролюючі органи, які дивляться чи правильно виконуються повноваження, які вже належать органам місцевого самоврядування.
Все нове має називатися по-новому, щоб не плутати в голові що це за район. Нові "великі райони" дуже добре лягають в систему повітів, які колись існували, бо вони існували природно.
Все нове має називатися по-новому, щоб не плутати в голові що це за район. Нові "великі райони" дуже добре лягають в систему повітів, які колись існували, бо вони існували природно.
Анатолій Ткачук
“
Основою формування нових районів буде ідея, закладена у формування госпітальних округів, хоча не завжди район і госпітальний округ цілком співпадатимуть.
За підсумками реформи проміжний рівень адміністративно-територіального устрою стане базовим рівнем в системі державного управління. Приблизно така сама ситуація була при Наполеоні: повністю розвалена країна, але 96 департаментів, тобто 96 префектів, фактично зшили країну і держава після цього стала достатньо могутньою.
Юрій Ганущак
Що робити людям, які працюють у районній владі
Принцип, що ініціативні виграють, є наскрізним для децентралізації. Так, громади, які першими стали на шлях об'єднання, отримали більше грошей, можливостей розвитку, ніж ті, хто стали другою хвилею об'єднаних громад. А друга хвиля – більше, ніж третя і т.д. Позиція "триматися до кінця" веде до втрати багатьох можливостей і ресурсів.
Цей принцип спрацьовує і при здійсненні вибору публічними службовцями районного рівня. Спокуса поставити короткостроковий особистий інтерес над публічним, а також страх змін можуть схилити людину не підтримувати чи навіть протидіяти реформі. Однак така позиція є програшною. Тож людям з районної влади радять ставати творцями змін, що ведуть до розвитку, та шукати себе у новій системі координат.
Цей принцип спрацьовує і при здійсненні вибору публічними службовцями районного рівня. Спокуса поставити короткостроковий особистий інтерес над публічним, а також страх змін можуть схилити людину не підтримувати чи навіть протидіяти реформі. Однак така позиція є програшною. Тож людям з районної влади радять ставати творцями змін, що ведуть до розвитку, та шукати себе у новій системі координат.
“
Посадові особи, які працюють у публічному секторі, повинні бути завжди готові до того, що їх покличуть на нове місце. Є три варіанти поводження. Перший – очолити процес, взяти участь у формуванні нових громад та районів. Друга можлива позиція – "залягти", але це ніяких варіантів не дає. Третя – саботаж. При саботажі фактично ці люди будуть викреслені із подальшої діяльності.
Ситуація, коли ходиш на роботу і нема чого робити, для людини, яка себе поважає, є нестерпною.
Децентралізація є найбільш вдячною реформою для людей. Ніхто не любить бюрократів, витрачання величезних коштів на непотрібні апарати.
Укрупнення районів дозволить вирішити дилему для людей з районної влади, адже закінчується час невизначеності. Треба визначатися. Кожен має відповідати за свою долю.
Ситуація, коли ходиш на роботу і нема чого робити, для людини, яка себе поважає, є нестерпною.
Децентралізація є найбільш вдячною реформою для людей. Ніхто не любить бюрократів, витрачання величезних коштів на непотрібні апарати.
Укрупнення районів дозволить вирішити дилему для людей з районної влади, адже закінчується час невизначеності. Треба визначатися. Кожен має відповідати за свою долю.
Юрій Ганущак
“
Частина голів райдержадміністрацій пішли на вибори в об'єднаних громадах і зараз вони є успішні голови успішних громад. Термін перебування на посаді голови райдержадміністрації в Україні є дуже мізерним, їх дуже швидко змінюють, тож нема чого за це триматися. Місця праці вистачить для всіх. Тому що є дуже багато проблем, які потрібно вирішувати, а для цього потрібно працювати і для цього потрібні кваліфіковані люди.
Анатолій Ткачук
Повний відео-запис обговорення
Розмову модерувала і узагальнила Ярина Журба
© Український кризовий медіа-центр
