Децентралізація вже змінила життя мільйонів українців у селах та містах, і зміни до Конституції мають гарантувати незворотність та успішне завершення реформи. Наразі запропоновані зміни мають ознаки зворотнього ефекту, - так заявляють представники асоціацій місцевого самоврядування та частина експертів.

Чи справді це так, які зміни потрібні та які існують ризики?

Спробували розібратися під час конструктивної дискусії за участі народних депутатів України, представників місцевого самоврядування, асоціацій та незалежних експертів.

Експертна дискусія на тему "(Де)централізація у Конституції: чи всі зміни на користь?" відбулася в Українському кризовому медіа-центрі 24 грудня.

Дискусія спричинена законопроєктом «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», внесеним Презедентом від 13 грудня 2019 року, законопроєкт визначений як невідкладний.

Яким чином прописати повноваження префекта? Наше бачення – чітко відрегулювати це на рівні закону, в Конституції мають бути рамочні речі щодо інституту префекта, який координує практично всі центральні органи виконавчої влади на місцях. А яким чином префект обирається (зокрема й на конкурсній основі), яким чином здійснюються його повноваження на інше – це можна прописати в законах.

Проте, у запропонованих змінах записані речі, до яких ми ставимось критично. В першу чергу, ротація голів обласних рад. Не зрозуміло, у зв'язку з чим потрібна ротація кожен рік. Якщо б це було представництво громад, де кожна громада представляє свого депутата, і таким чином обирається одразу 4 співголови на 4 роки, і вони просто ротуються, тоді зрозуміло. Обласна рада, яка щороку буде піддаватись такій ротації, не буде ефективно працювати, це буде не робота, а постійна політична турбулентність.

Друге незрозуміле питання – визначення громади як юридичної особи. До речі, такий термін нам дуже заважав на початку децентралізації, коли деякі політичні партії реєстрували на тих чи інших територіях як юридичні особи ті чи інші громади, і цим намагались заблокувати процес об'єднання громад. Зараз це гальмо може з'явитись в Конституції.

Ірина Малик: Кажуть, що це рука Медведчука.

Геннадій Зубко: Так, це «Український вибір», який реєстрував (особливо на Західній Україні) такі юридичні особи. Ми вважаємо, що громада може мати будь-які комунальні підприємства, які можуть бути в ролі юридичних осіб, але не сама громада.

Що стосується безпосередньо префектур. Скажу відверто, як менеджер реформи, можливо, хтось бачив тільки класні менеджерські команди на місцях. Я ж бачив і зовсім інші, неефективні. Наприклад, у Смілі, яка маючи кошти, депутатський корпус, ніяк не могла прийняти рішення, щоб людей забезпечили послугами (зокрема з теплопостачання). В цій ситуації, ми, як держава в умовах децентралізації, практично були без рук, щоб втрутитися, і необхідний сервіс був вчасно людям наданий.

Тому можна дискутувати щодо префектів: які повноваження, які можливості. Але, з іншого боку: чим більше на місця передається повноважень, ресурсів і фінансів, тим більше держава повинна мати можливість захистити людей, якщо органи місцевого самоврядування або порушують законодавство і Конституцію, або бездіяльно не виконують зобов'язання, які на них покладені.

Але це все стосується децентралізації, і це все ще можна дискутувати. Єдине, що зараз ми всі ці речі обговорюємо лише в колі експертів, а потрібно все-таки проговорити це з авторами змін до Конституції. Адже у нас немає сьогодні Конституційної Комісії, або Конституційної Асамблеї, або публічної робочої групи людей, які створили ці зміни до Конституції, і які б підписалися під протоколом, під позицією, чому громада є юридичною особою, чому потрібна ротація тощо. Адже ціна кожного слова в Конституції України - або розвиток або ризики втрати перспектив для поколінь українців.

І тут вже виникає дуже важливий, принциповий момент, який стосується унітарності держави, і який дуже активно сьогодні обговорюється.

Ви правильно сказали, що зміни до Конституції - це стратегічний крок держави. Це не на рік, не на два. Це визначення напрямку розвитку країни на 10-20-30 років. І це не останній шанс. Я не хочу чути про те, що зараз - останній шанс внести зміни щодо децентралізації. Вважаю, що якщо зміни міститимуть загрози унітарності, то потрібно відкласти питання децентралізації. Згідно з 2-ю статтею Конституції, Україна - унітарна держава. На сьогоднішній день - з децентралізованою структурою управління. Чому? Тому що автономія Криму прописана в Конституції. Ми не можемо на рівні Верховної Ради змінювати або надавати додатковий правовий статус тій чи іншій адміністративній одиниці, що зараз прописано в 16-му розділі 92-ї статті. Потрібно чітко усвідомлювати: які загрози або ризики в майбутньому це може дати, насамперед для унітарності.

І друге – щодо вичерпного переліку областей в Конституції. Ми також пропонували прибрати його з Конституції. Але, з іншого боку, ми не надавали Верховній Раді права змінювати межі областей, як це пропонується зараз (ст. 85 розділ 29). Дійсно, області були сформовані ще за радянських часів, але, з іншого боку, у нас є сталий регіональний розвиток, є перелік областей, які можуть функціонувати, розвиватися. А тепер виходить, враховуючи відсутній вичерпний перелік областей в ст. 133 змін до Конституції України, Верховна Рада у 226 голосів (або в майбутньому після зменшення чисельності ВР 151 голосом) може визначити будь-яку кількість областей та їхні межі.

Це несе ризик, що той чи інший кількісний склад парламенту може змінювати межі областей, що може призвести не тільки до згортання регіонального розвитку, його темпів а до інших негативних речей.

Ми говоримо про децентралізацію в умовах війни. В умовах, коли ми маємо монобільшість, яка намагається побудувати авторитарну систему управління. Притому йдуть щільні, і не до кінця зрозумілі, переговори з країною-агресором. Ми це бачимо на прикладі газових переговорів, які відбуваються зараз, переговорів у Нормандському форматі, де фактично записуються в меморандум ті речі, які ще нещодавно ми для себе вважали неприпустимими, як особливий статус на постійній основі окупованих територій. Бачите, все було. Мінські домовленості були, але їхня реалізація була покрокова, поетапна, а стала горизонтальною, і не агресор повинен першим виконувати те, що там написано, а ми. Нормандський формат був. Особливий статус був, але не на постійній основі.

Те саме відбувається з децентралізацією. Зміни статусу префектів. Те, що в цих умовах ми забрали з Конституції. І, звичайно, монобільшість, яка контролюється однією людиною, може ліквідувати зараз Львівську чи Тернопільську область, отак, за один день, без будь-якого обговорення, - звичайно, це є небезпека. Звичайно, це є неприпустимо.

Те, що, крім цього, Президент може в будь-який момент звільнити керівника органу місцевого самоуправління тільки через те, наприклад, що, з його точки зору, його діяльність шкодить національній безпеці. А тоді він може звернутися до Конституційного суду. Але Конституційний суд не вправі коментувати, що шкодить національній безпеці, а що ні. Він вправі коментувати, це є порушенням Конституції чи ні. Таким чином ми фактично одній людині віддаємо всю владу в одні руки в цій політичній ситуації, яка є зараз, в умовах війни. А не враховувати цього, уявляти собі, що ми живемо в абсолютно стерильній ситуації, коли ми мирна Польща, яка почала при 90 чи 70% проводити реформи за французьким зразком зі своїми особливостями, і думати, що це так, - це не буде відповідати дійсності.

Тому, з моєї точки зору, приймати цей закон, який, на жаль, ще раз кажу, втрутившись в позитивну ідею децентралізації, навпаки, демонструє повну централізацію. Я не буду зупинятися на тому, що громади є юридичною особою, що голови обласних рад призначаються на рік шляхом ротації і на багатьох інших абсурдах, які з'явилися в цьому законі і яких не було раніше. Все інше – там є прекрасні пункти, які справді готувалися раніше попередньою владою. Але ці деталі його спотворюють. Тому в цій ситуації приймати цей закон категорично не можна.

На сьогодні те, що ми побачили, - це коли зміни вносяться неочікувано та після якогось невеликого обговорення, коли нам не презентовано комплексну концепцію. Ми побачили тільки проєкт змін до Конституції, але ми не бачимо, як це потім буде працювати в інших законах, як це в принципі буде прописуватися. І, звичайно, що у нас не може не виникати питання про те, чи пов'язане внесення цього проєкту змін до Конституції з домовленостями з Російською Федерацією, які були досягнуті в Парижі під час чергового Мінського саміту.

(...) Зараз багато речей, які ми побачили в проєкті закону, запропонованому Президентом, дійсно викликають багато питань. Частину цих питань, можливо, можна було би зняти, якби хтось комплексно пояснив: а що власне пропонується? Але зараз, коли запропонований один проєкт закону і не запропонована цілісна концепція, то, звичайно, що це викликає дуже і дуже багато питань.

Які питання зараз точно вже є? Питання перше – про статус префекта. Про це багато говорилося, ми розуміємо, що, з одного боку, з умовах непрацюючої судової системи, в умовах окремих тенденцій в окремих регіонах повністю віддавати всю повноту влади на місця без механізму належного державного нагляду і контролю - неможливо. Ми розуміємо, що таке віддати зараз всю повноту влади окремим районам Донецької чи Луганської областей. Вочевидь, що нам необхідно встановлювати для цього запобіжники. Але питання в тому, чи інститут префекта, який пропонується в Конституції, дозволить ефективно виконувати цю функцію. Префекти, відповідно до пропозиції Президента, будуть призначатися та звільнятися з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів. При цьому функція префекта полягає в тому, щоби координувати територіальні підрозділи державних органів, державні органи, які призначаються урядом. У такій ситуації у нас на місцях є три джерела влади. З одного боку - місцеве самоврядування. З іншого боку - префект, призначений Президентом. І з третього боку - органи виконавчої влади, які координуються Кабінетом Міністрів. У цій ситуації дуже важко говорити про ефективність управління, коли є три центри прийняття рішень.

Звичайно, що при цьому ми переконані: так, необхідний якийсь механізм державного нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства на місцях. Але нам для цього необхідно дуже чітко прописати повний перелік повноважень цього префекта. Одна з великих проблем змін до Конституції, які запропонував Президент, полягає в тому, що наразі ці повноваження префекта не прописані належним чином. Ми не розуміємо, що саме буде робити префект. І, звичайно, що не може не насторожувати - ідея про те, що за пропозицією префекта президент може призупиняти діяльність окремих представників органів місцевого самоврядування, підстави для цього виписані дуже загально. Тобто, пропонується, що: Президент тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради за поданням префекта і призначає тимчасового державного уповноваженого у випадках, визначених цією Конституцією. Детальне прописування цих випадків проєкт Конституції теж не надає.

І це, звичайно, ставить питання: чи ми намагаємося провести децентралізацію, чи ми намагаємося створити гібрид між крайньою централізацією, коли Президент може звільняти представників громади на місцях, і децентралізацією.

Що мене, мабуть, насторожує найбільше. Нам необхідно дуже чітко розуміти, які повноваження на якому рівні будуть виконуватися. Я можу це пояснити на прикладі з управлінням у сфері освіти. Зараз, до прикладу, в Верховній Раді у профільному комітеті розглядається проєкт закону про загальну середню освіту. У проєкті закону про загальну середню освіту треба знайти відповіді на багато питань, зокрема про те, хто має управляти школами. Причому школами різного рівня: є початкові школи, є базова школа, є старша школа. Наразі обговорюється декілька варіантів, коли, до прикладу, старшу школу будуть засновувати на рівні областей. Це один із варіантів, який проговорюється, тому що старші школи мають бути великими, комплексними, і дуже тяжко їх утворити на рівні маленької громади, адже там не вистачатиме учнів. І ось це все необхідно продумувати. Те саме стосується того, на якому рівні управління будуть знаходитися професійно-технічні училища, коледжі тощо.

Те саме можна накласти на медицину. Так, різні ланки медичної допомоги, на якому рівні кому вони будуть належати, ким вони будуть управлятися?

І якщо цієї всієї загальної картинки немає, то ми в результаті можемо отримати ситуацію, коли у нас знову розірвані рівні управління в різних сферах. У нас багато органів управління, а дієвої системи управління у нас не буде. І ось це, мені здається, є великим ризиком пропонованих змін.

І останнє. Про це вже говорили. Але, звичайно, ми хочемо почути конкретну відповідь на питання: чи є проєкт Конституції реакцією на домовленості в Парижі. Тому що це питання не може не виникати. Надто раптово вони з'явилися після Паризького саміту. Ми вже почули реакцію МЗС Російської Федерації з приводу цього, хоча мені незрозуміло, чому Російська Федерація в принципі має коментувати зміни до Конституції України. Але, звичайно, що це всі ті речі, на які необхідно почути відповідь. І ми її наразі не чуємо. Ми бачимо, що навіть сьогодні, на цьому заході відсутні представники від партії «Слуга народу», відсутні представники від Президента. Вочевидь, що це ставить більше питань, ніж дає відповідей. І я би хотіла, щоб ми пригальмували, зрештою, цей турборежим, щоб ми призупинили і вийшли на нормальну фахову дискусію з повним розумінням системи, яку ми намагаємося побудувати. І вже після того переходили до обговорення конкретних проєктів змін до Конституції.

По-перше, законопроєкт, на мою думку, є абсолютно необхідний, і правильно - чим швидше, тим краще його було б, обговорювати, вірніше, ухвалювати. Цей законопроєкт є принципово необхідним для того, щоб ми в країні могли закінчити реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яку ми почали вже майже 6 років тому. Концепція була схвалена 1 квітня 2014 року. Розроблялася ця концепція в 2008-2009 роках. Постановка проблеми на розробку цієї концепції була щонайменше в 2004-2005 роках. Оцініть, якими темпами ми рухаємося.Комусь це виглядає "під ялинку", комусь ще якось. Так, я кажу, влада винна в тому, що ненормально комунікує. Але я би закликав, зокрема представників опозиції, критикувати по суті те, що є в законопроєкті, і таким чином старатися все-таки робити рух назустріч владі, а не навпаки розходитися в різні кутки, говорячи те, чого тут немає. А влада тоді, відповідно, буде ображатися по-своєму.

Друге. Звичайно, дуже багато інструментів, змін, які виписані в цьому законі, стають зрозумілі, коли познайомитися з тими ж законопроєктами про засади адміністративно-територіального устрою, наприклад. Сьогодні прозвучало, що ні сіло, ні впало завтра зранку монобільшість проголосує ліквідацію якоїсь області. Але законопроєкт про засади адміністративно-територіального устрою зареєстрований у Верховній Раді вже років два, напевно. І народні депутати, напевно, повинні були би знати зміст цього законопроєкту. Так, він може бути прийнятий в іншій редакції, все може бути. Але, врешті-решт, а хто покаже інший якийсь інструмент, як можна рухатися?

Ця дискусія дуже часто нагадує ситуацію, що давайте знищимо всі ножі, бо ними часом робляться якісь злочини. А чим ми будемо страви тоді готувати на кухні, якщо ми знищимо всі ножі? Так само тут. Давайте викинемо все з Конституції, пов'язане з адміністративно-територіальним поділом, визначенням статусу та інше. Це ж насправді не покращить, а погіршить становище. Бо якщо Конституція в 92-й статті не буде визначати, що якісь норми можуть регулюватися тільки законом, то це означатиме, що ці речі можна регулювати підзаконними актами, рішеннями місцевого самоврядування і т.д. І коли на такому рівні йде дискусія, то, звичайно, є дуже складно шукати якийсь компроміс.

Разом з тим, ми, Центр політико-правових реформ, підготували висновок минулого тижня. Він містить 20 фактично критичних пунктів. Він є на нашому сайті, можна з ними познайомитися - 20 пунктів критичних до цього законопроєкту. І 1 пункт, в якому ми говоримо про те, з чим ми згідні в цьому законопроєкті. Власне я з нього почну, щоб простіше було. Він звучить так. Всі інші положення законопроєкту, не згадані в цьому висновку, зокрема, вилучення переліку областей, вилучення спеціального статусу Севастополя і можливості спеціального статусу інших міст, двозначне поняття слова громада, 4-річний термін повноважень органів місцевого самоврядування, ми підтримуємо власне, як експерти в цій реформі. І можу, знову-таки, пояснити, чому кожне з цих положень нами підтримується.

Все решта, я тільки назву, чому присвячені інші пункти. Назва законопроєкту не відповідає змісту законопроєкту. Я маю на увазі щодо децентралізації. Не принципово, але тим не менше.

Наступне - адміністративно-територіальний устрій і вноситься в 16-й пункт, а при цьому залишається 13-й пункт статті 92, і у нас виходить дубляж. Я взагалі просто з юридичної техніки не розумію, як можна залишати пункт: виключно законом регулюється територіальний устрій, і добавляти пункт: виключно законом регулюється адміністративно-територіальний устрій. А що, за 13-м пунктом що вони, гори будуть переносити законом чи русла річок будуть міняти? Тут абсолютно незрозуміло, суто юридична техніка.

Наступне – це інститут префектів. І тут добре, що нарешті почала звучати найбільша проблема цього. Бо в попередніх коментарях мені так само зовсім незрозуміло було, коли говорили, що це страшне, це смотрящі і т.д. Дійсно, префекти потрібні. І загалом більшість речей тут виписано навіть краще, ніж в проєкті 2015 року. Але є дійсно одна величезна проблема – префекти виводяться з виконавчої влади. Таким чином, конституюється так звана "вертикаль Президента", якої де-юре сьогодні не існує і ніколи в нас не існувало. І це величезний недолік цього законопроєкту.

Наступне. Можна сперечатися. Ми тут пишемо пункт про розмежований статус у префектів областей і префектів округів. Але це така дискусійна річ. Повноваження префектів. Звичайно, пункт про те, що префекти можуть мати інші повноваження, визначені законом, фактично створює реальну можливість надати їм законом стільки повноважень, що для місцевого самоврядування місця просто не залишиться. Але, до речі, точно такий самий пункт був і в 2015 році в законопроєкті, внесеному Порошенком. Ми тоді його критикували. Ні тоді нас ніхто не чув, ні тепер нас не чують. Що цей пункт повинен звучати: інші наглядові та контрольні повноваження, визначені законом. Саме для цього вводиться префект, а не для того, щоб здійснювати владу.

Далі. Назва "округ" нами, без сумніву, критикується. Не знаю, чи це запозичення з російських федеральних округів, чи це ще звідкись. Цього я не знаю. Ніхто, на жаль, не пояснює. Але те, що в Україні ніколи слово "округ" не використовувалося для назви адміністративно-територіальної одиниці - це відомо. Те, що в Україні для цього використовувалося слово "повіт" або "округа" - також відомо. Одним словом, чому не використовується слово "повіт", до якого вже всі звикли, мені також незрозуміло.

Регіон – це не так важливо.

Далі. Дві надзвичайно неприємні норми. У статті 133 записується: територія України складається з громад. Фактично в Конституцію тепер вноситься полеміка, що у нас первинне: територія України чи громади. І тепер можна посилатися на одну статтю - говорити одне, посилатися на цю статтю - і говорити друге. Повний абсурд з точки зору знову-таки юридичного регулювання. А, крім того, це може породжувати взагалі такі цікаві тлумачення. Наприклад, у Чорнобильській зоні немає громад. Це що, вже не територія України? Або в окупованих територіях громади не функціонують за українським законодавством. Вони не називаються там взагалі громадами. Так що, це тоді виправдовує, що вони не відносяться до території України? Тобто, фантазій можна Бог знає скільки придумати, коли записується така, взагалі незрозуміло для чого, норма.

Наступне ще страшніше. Декілька суміжних громад становлять округ. Так само абсолютно незрозуміла мета. В мене єдина є гіпотеза, для чого це придумали. Для того, щоб у нас було округів не менше, ніж сьогодні районів. Сьогодні у нас 490 районів. За таким підходом у нас вийде більше округів, тому що значення слова суміжні – це ті, які при межі, суміжні, які мають спільну межу. Таким чином, громади, які не мають спільної межі, не можуть бути в одному окрузі. Це означає, кожен округ складатиметься з двох-трьох, максимум чотирьох, громад. Таким чином, ми вийдемо не на 125 (як в мене), чи 96 (як в Ганущака) округів на всю Україну, а вийдемо на 500. І це величезна проблема. При тому, який конструктив несе ця норма, абсолютно незрозуміло.

Громада є юридичною особою – я вважаю, що це абсолютно нормальна норма. Єдине, що я б її написав юридичною особою з особливим статусом, визначеним законом. Тому що сьогодні у нас немає в законодавстві визначено статусу юридичної особи для громад. Юридичною особою у нас є виключно інститут цивільного права, і в цьому сенсі, власне, на цьому й будувалися всі спекуляції так званих "реєстраторів громад", яких, за деякими даними, координував чи породив свого часу саме Медведчук, з якими ми боролися декілька років тому. Але все це будувалося для того, щоб бралася норма цивільного кодексу і застосовувалася туди, до чого вона стосунку не мала. Що юридичні особи – це організації, зареєстровані, створені і т.д.

Насправді в усіх країнах на захід від України громади є юридичними особами. Це загальноєвропейська норма, загальноєвропейський підхід. Майно належить громаді, а не комунальному підприємству, яке громада утворила. Комунальне підприємство – може, не найкращий приклад. Я маю на увазі виконком, насамперед, і раду. Не вони є власниками майна, вони ним тільки розпоряджаються. І тому тут є про що говорити. Просто так відкидати цю ідею, тим більше називати її якоюсь злочинною, - це просто не відповідає теорії цього питання.

Тепер хочу сказати по конституційному процесу. Позиція номер один – зради немає. Законопроєкт було передано від експертної групи фактично, яка була при Мінрегіоні, ще в кінці серпня місяця. Чому тримали і його спотворювали незрозуміло хто протягом 3 місяців? Тому що треба було, дійсно, в Парижі домовитися з Макроном і Меркель, що вони не наполягають на "лугандоні", як це було в 2015 році, коли просто викрутили руки Порошенку. Пам'ятаєте, за день до внесення Вікторія Нуланд приїхала і сказала: ніяких "лугандонів" у самому законі, який вводиться, оцей номер, обов'язково в тіло Конституції. Може, хтось забув, я нагадую. І тому коли ЄС зараз каже про те, що тут є зрада, зрадонька і так далі, то відкрийте свій проєкт. Я розумію, минули часи. Звичайно, тоді ситуація була, коли ворог стояв взагалі біля воріт і так далі. Але принаймні на цьому не треба критикувати. У законопроєкті є безліч тих проблемних речей, які треба критикувати. Але точно не зраду.

Наступна позиція. Який би не був законопроєкт, його буде критикувати опозиція. Як те, що навіть якщо буде тризуб висіти на кремлівських стінах, то опозиція буде кричати, що він криво стоїть. Тому єдиний спосіб дійсно налагодити комунікацію – це коли всі фракції, всі зацікавлені особи дадуть свої пропозиції, написані (!) пропозиції. І тоді ми точно розкритикуємо по повній програмі їхню позицію. Тому що зараз дуже гарно казати "нам не подобається, але ми не хочемо казати, що нам подобається". Бо тоді ж критикувати неможливо буде, якщо приймуть ці пропозиції. А я розумію, що ЄС свою позицію "застовпило" тим законопроектом, можливо, без 18-го цього пункту, про який я казав. Я можу критикувати цю позицію, більш ніж. Тому що там встановлена авторитарна система, я зараз не боюся цього сказати - авторитарна система управління Президента. А ми хочемо відійти від цього.

Звичайно, префект має бути в системі виконавчої влади. Префект має бути під урядом. Це однозначно. Але чи хочемо ми воєвод як у Польщі, які кошмарять місцеве самоврядування, тому що вони є політичними особами? Вони призначаються урядом. Я не хочу цього бачити. Тому реально, що префекти є під Кабінетом міністрів. Всі акти префектів скасовуються тільки Кабінетом міністрів. Але порядок призначення має бути так, як у Франції. Тобто, це державний службовець вищого рівня. Він призначається за поданням уряду Президентом в порядку, визначеному законом. Оцієї фрази як у Порошенка відкидали, так і зараз відкидається, в порядку, визначеному в законі.

Можна говорити про інші повноваження префекта, тому що щодо нього працює 19-та стаття Конституції. І Конституція дає інші повноваження щодо Кабінету міністрів. Єдине, чого не можна розширювати, - це повноваження Президента. Тобто, якщо десь згадується Президент, і є пряма норма призначається, то буде так, як Янукович зробив порядок, яким він призначає голів держадміністрацій. Коли він сам своїм указом визначив цей порядок. Тобто, ця позиція має бути точно у Конституції. Все, що стосується Президента і не є прямою нормою дії, а після цього має бути ще якийсь закон, на цей закон має бути відсилка.

З чим я абсолютно згідний? Я згідний з тим, що перед тим, як голосувати 300 голосів, має бути повний пакет законопроєктів, щоби всі бачили, як виглядає оця вся система. Але я попросив би політиків хоча би знайомитися з цими всіма документами. Тому що коли я сьогодні чую якісь жашки, прочитайте хоча би концепцію реформи місцевого самоврядування, оця, яка була затверджена 1 квітня. Вона ніким не була після цього змінена. Тобто, якщо ви бачите цю концепцію, то ви можете відкинути всі інсинуації, що влада як така зараз, головна мета цієї влади – це знищити Україну як державу. Виходячи з того, що зараз кричать політики, головна мета влади – це знищити Україну. Ну, насправді, я думаю, що той, хто є при владі, не є самогубцем і не збирається знищувати ту державу, де вони є при владі.

Виходимо з того, що у пункті 1-му – нинішня Конституція реально затверджує неофеодалізм. Нинішня Конституція реально є Конституцією федеральної держави, тому що там є перелік областей. Нинішня Конституція передбачає "лугандон", тому що в 16 пункті є формулювання: виключно законами визначається особливий статус інших міст. Якщо ви подивитеся окуповану територію, то це перелік міст, які один біля одного стоять. Тому навіть не треба окремого закону. В рамках нинішньої Конституції можна прийняти закон і узаконити "лугандон". Тому виходимо з того, що Конституцію потрібно приймати якнайшвидше. Ми вже не встигаємо. В кращому випадку вона 300 голосів отримає в вересні місяці, а в жовтні вже вибори. Тобто, ми точно втрачаємо вже купу часу. Тому я прошу, ще раз прошу всіх політиків, сісти і написати, що вони бачать поганого у цьому тексті, який реально поданий.

Що стосується адміністративно-територіального устрою. Дійсно, відповідно до статті 133, змін до неї, від понять "село, селище, місто", і у нас територіальним устроєм наразі будуть "громади, округи, області і Автономна Республіка Крим". Але навіть у цьому, здавалося б, незначному і неконтроверсійному визначенні, є багато питань. Зокрема, якщо ми вилучаємо слова "місто, село, селище і район в місті", чому далі по Конституції виникають ці терміни? Тобто, навіть понятійно-категорійний апарат вимагає уточнення. Тому і є дискусія. Вона є фаховою, вважаю, принаймні, за цим столом.

Пункт 16 статті 92 викликає застереження у експертів - я ці застереження підтримую. Дійсно, правовий статус окремих адміністративно-територіальних одиниць законом – це є небезпека. І ми не говоримо про те, що це буде стовідсотковий сепаратизм, але ми не знаємо, що буде далі і кому захочеться якийсь правовий статус, наприклад, окремо міста Києва або окремо іншого села, селища або поселення.

Надалі. Вилучається спеціальний статус Києва, а вводиться правовий статус, Севастополя немає, це, звісно, політичне питання, але воно має бути обговореним.

Що стосується терміну громада. Дійсно, відповідно до статті 133 і змін до неї це одиниця адміністративно-територіального устрою. Відповідно до статті 140 це суб'єкт місцевого самоврядування первинний. І при цьому ще й додається юридична особа. От колізія цих норм і викликає занепокоєння і прохання уточнення понятійно-категорійного апарату.

Що стосується зміни назви субрегіонального рівня з району на округ – це теж є застереженням. Наприклад, для мене не є аргументом того, що це щось інше. Що інше? Це укрупнення субрегіонального рівня. Це інші повноваження. Але це не є підставою саме зміни назви. Крім того, у нас є адміністративно-територіальні одиниці галузевого напрямку з такою назвою. Наприклад, це освітянський округ, старостинський округ, це госпітальний округ. І врешті решт це виборче наше законодавство, виборчий округ. Тобто, тавтологія назв у законодавстві теж є дискусійним питанням.

Що стосується вилучення назв областей – це політичне питання. Я дозволю собі його не коментувати. А от що стосується "субрегіональний рівень - це декілька суміжних громад встановлюють округ" - погоджуюсь з нашими колегами-експертами, що це є недоречним. Тим більше, абстрактне питання, що таке декілька громад, теж потребує уточнення.

Мене також непокоїть інше. Зміна меж, найменування і перейменування громад відповідно до змін до 133 статті відбувається відповідно до думки мешканців. По суті це конституційно закріплюється, так би мовити, нова форма безпосередньої демократії. Ми знаємо, що у нас є референдуми, є громадські слухання і т.д. А тут в Конституції вводиться думка мешканців, і це є доволі дискусійним.

Що стосується організації виконавчої влади і змін до неї. Основні питання дійсно до інституту префектів. Погоджуюсь, що такий інститут потрібен, тому що децентралізація – це передача повноважень, це передача ресурсів. І, відповідно, в унітарній державі повинні бути контроль і нагляд за відповідністю Конституції, законам діяльності органів місцевого самоврядування. Але, хочу зауважити, що коли ми дивимося 119-ту статтю і пропозиції, префект матиме повноваження здійснювати адміністративний нагляд за додержанням Конституції, законів України органами місцевого самоврядування. Коли у 8-му скликанні ми обговорювали повноваження, префекта, ми пропонували компромісний легкий варіант: коли наглядова функція тільки щодо відповідності актів Конституції та законам України. Нагляд за діяльністю, як сьогодні, і відповідність Конституції та законам актів – це трошки інші речі.

Що стосується 5-го пункту статті 119, «префект здійснює інші повноваження, визначені законом України». Погоджуюся з тим, що в Конституції має бути вичерпний перелік для того, щоб не було інсинуацій саме в законодавстві.

Наступне. Що стосується представництва держави в округах, областях і місті Києві. Справа в тім, що представник держави – такий термін зазвичай застосується саме в міжнародних відносинах. І хто є цей представник? Це виконавча влада, це представник Президента? Теж має бути уточнено.

Крім того, вивчаючи функції префекта, дуже важливо визначити: він виконує одночасно і виконавчу функцію (якщо він координує діяльність територіальних органів виконавчої влади), і наглядову функцію. От наскільки є реальним поєднання цих функцій? Тим більше, якщо він може видавати акти на відповідній території. Тобто, ми повертаємось до моделі, коли той, хто видає акти, може сам себе контролювати. Також це дискусійне питання.

Що стосується змін до системи місцевого самоврядування. З того, що не було названо, я звертаю вашу увагу на абзац 1 статті 140. Фактично змінюються самі підходи і до визначення місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є правом та спроможністю громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції України. Що стосується спроможності, я розумію, що це взято з Європейської хартії місцевого самоврядування, і це є дійсно новелою, і є правильним, але тоді нам треба уточнювати власне законодавство. Тому що слово "спроможність" у наших нормативних документах мається зовсім інше. І це математична формула, яка може змінюватися постановою Кабінету міністрів України. З цим треба бути обережними. Якщо громада визнана відповідно до наших нормативів неспроможною, тоді може бути посилання некоректне, звичайно, і цього треба уникнути. Тобто, тут знову понятійно-категорійний апарат повинен бути уточнений.

Що стосується того, що місцеве самоврядування визначається правом громади безпосередньо, я звертаю вашу увагу, безпосередня форма демократії ставиться на перший шпальт, «або» через органи місцевого самоврядування, і це варіативність місцевого самоврядування. Таким чином представницький орган ми ставимо по-друге, після безпосередніх форм демократії, ми робимо його варіативним. Таким чином ми знижуємо його цінність.

Наступне. Стаття 140: «інтереси громад відповідного округу і області». Таке некоректне написання. В мене виникає відчуття, що це громада округу і області. Просто техніко-юридично треба поправити. Я до чого це кажу? До того, що Конституція – це не просто закон, це документ, в якому має бути виважене кожне слово, кожна кома. І це треба уточнити. І тут, звичайно, критичних таких зауважень немає, якщо це проєкт закону. А якщо це внесений вже проєкт Конституції до Верховної Ради, то виникає питання: що з тим робити.

Виникає також питання щодо того, чому в тексті статті 141 вилучено основоположні принципи виборчого права. Якщо пам'ятаєте, у нас є такі загальні принципи виборчого права, як: загальне, рівне, пряме виборче право шляхом таємного голосування. Звісно, що така норма є в статті 70 як загальна норма. Але вона повторюється: коли Конституція говорить про вибори Президента, про народних депутатів збережена, вона в чинній Конституції щодо місцевих виборів так само є. Але чому вона вилучається, є доволі серйозним питанням, і хотілося б на нього мати відповідь.

І по строкам дискусія. Вже було озвучено. Не буду зупинятися. Щодо ротації погоджуюсь, тому що ротація і призначення, і обрання - це трошки різні процедури, і вони теж мають бути уточненими.

Так само є дискусія щодо повноважень і щодо місцевих податків. Місцеві податки дійсно мають бути в місцевої громади в умовах децентралізації. Це слушно і це дуже актуально. Тим не менше, бажано дописати – відповідно до законів України, для того, щоб це не було врозріз з бюджетним кодексом і щоб не було проявів, скажемо, неунітарності, не буду слово "сепаратизм" говорити.

Отже, виникає в мене також питання і про референдуми - це стаття 143. Органи місцевого самоврядування фактично вилучаються з процесу організації референдумів. Зверніть, будь ласка, увагу. Якщо в чинній Конституції ми пишемо: забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів, то в редакції пропонується тільки реалізація. Що це означає? Це означає, що референдум місцевий, як такий, можливий за народною ініціативою. А от за ініціативою місцевої влади (а це інколи дуже важливо, зокрема щодо консультативного референдуму) вже є питання, чи можна провести відповідно до цих змін. І мені просто незрозуміло, хотілося б почути відповідь, що це є.

Про повноваження Президента тут було дуже багато сказано. Єдине, що хочу сказати щодо повноважень Президента паралельно зі змінами до повноважень Конституційного суду України - виникає питання. По-перше, це не зовсім повноваження КСУ – визначати і аналізувати акти місцевого самоврядування. Також питання і в іншому – в спроможності, в інституційній спроможності КСУ в 7-денний термін дати якісь висновки. А якщо це буде масово? Тобто, ці питання теж без відповіді і потребують уточнення.

Тому з повною підтримкою, з вболіванням за децентралізація, з бажанням удосконалити (я думаю, тут в кожного є таке бажання підтримати реформу), але тим не менше така дискусія щодо кожного пункту є актуальною. Можливо, це наші суб'єктивні думки, і просто їх треба, як міфи, розвіяти. Але тим не менше, якщо експерти, і не один, і не два, і не три говорять про застереження в такій-то частині, краще такі застереження прибрати. Це не є закон. І ми маємо розуміти, що відповідно до статті 158 Конституції України зміни до тієї ж самої статті впродовж скликання просто неможливі. І якщо вони зацементуються - вони зацементуються до наступного нашого покоління народних депутатів. Тому, засвідчуючи повагу і до документу, і до авторів, і до сьогоднішніх спікерів, закликаю до подальшої роботи.

Стаття Олени Бойко за підсумками дискусії.

Так, насправді, 17 грудня ми роздали у два профільні парламентські комітети таку інфографіку. Чому я на цьому зупиняюся? Давайте подивимося по внесенню - тут на захист народних депутатів я хочу сказати, причому всіх. Чи мали вони можливість скористатися так само своїм конституційним правом подання альтернативного документу? Умовно так, але по суті ні. 13 грудня з'являється законопроєкт, в п'ятницю, починає спливати строк. 16 грудня з'являється тільки його текст. Встигнути зробити інфографіку – це одні речі, навіть текст ми зробили. Роздати народним депутатам – це зовсім інше. Переконати один з профільних комітетів не голосувати – це теж дуже важливо, і комітет не проголосував за цей законопроєкт.

18 грудня одночасно, засідає два комітети, правової політики і наш профільний місцевого самоврядування. 20 грудня один з комітетів передумує… Має право на це. Тим паче, що перед цим розглядалося питання субвенції на соціально-економічних розвиток для окремих територій. Але по процедурі: де висновок комітету з питань євроінтеграції, який би мав сказати про відповідність законопроєкту Європейській хартії та інші важливі речі? Де висновок антикорупційного комітету, який би подивився, чи є тут норми, що несуть корупційні ризики? Де висновок бюджетного комітету? У законопроєкті сказано, що громада самостійно затверджує бюджет. Як це? От ми з колегою громада? Громада. А вони з колегами громади? Громади. В якому розумінні? Ми в інфорграфіці так і написали: плутанина з терміном «громада», що може призвести до двозначності. Адже у цьому законопроєкті змін до Конституції цей термін використовується у трьох значеннях.

Конституція – це серйозний документ, який не може містити якихось дво-, трьохзначностей. Адже за Конституцією нам жити. Тому ще раз нагадую: головна мета - це якість послуг, які надаються громадянам, задоволення потреб громадян, вирішення питань місцевого значення.

Повернемося до комітетів. Все зрозуміло: висновків цих комітетів немає. Є висновок лише одного комітету, у якому було переголосування 20 грудня.

Добре, що законопроєкт не було винесено в сесійну залу. Я маю надію, що і наша інфографіка зіграла роль, а ще більше зіграли роль коректні натяки наших європейських колег, посольства Євросоюзу, посольства Німеччини, посольства Канади у Твіттері та Фейсбуці щодо недемократичності процедури. Тепер народні депутати роз'їхалися в округи, де вони зустрічаються з виборцями, отримують від них запити.

І головне: на глибоке переконання АМУ цей законопроєкт має бути повернутий на доопрацювання. І якщо ми не встигаємо зробити новий, то для завершення реформи є план Б, який свого часу був розроблений Мінрегіоном. І можна за цим планом рухатися по відповідних законопроєктах.

Тепер по назві. Пан Ігор Коліушко сказав, що це нюанси, якщо назва законопроєкту не відповідає його тексту. Але для нас це важливо. От ви назвали дискусію: (де)централізація в Конституції? А я задаюся питанням: а де тут децентралізація? Там жодного повноваження місцевому самоврядуванню не додається. Навіть фінансові гарантії не залишаються в межах чинної Конституції, лише погіршуються, про що пані Олена Бойко говорила. Ще на інший момент хочу звернути увагу - суперечність 143 статті і 74 статті Конституції. Так маємо ми право на референдум виносити питання бюджету і місцевих податків і зборів, чи не маємо?

Повертаючись до терміну «громада», звертаю увагу, що цей термін суперечить одразу двом статтям Конституції.

Щодо зміни назв «райони» на «округи». Може це й не таке важливе питання, але для людей назви теж мають значення. Ось, наприклад, моя бабця у селі, коли чує «префект» або ще якісь речі, запитує: а що, вони української мови не знають? Чому не можуть взяти слова: урядник, повіт? Я вважаю, що все одно не вийде перенести всю французьку систему і менталітет на український ґрунт, і не потрібно цього робити. Основний принцип Європи – єдність у різноманітті. Так, ми особливі, тому і треба ці зміни писати конкретно для нас.

Наступне. З'являються фактично нові голови громад - абсолютно без повноважень. Тобто, якщо повноваження органів місцевого самоврядування не розширюються, то голови громад їх взагалі позбавляються. Не вказані їх повноваження і щодо виконкому. Передбачається, що це легко потім врегулювати законами. Але я хочу, наприклад, звернути увагу на законопроєкт 2242 (про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо розподілу рентної плати за користування надрами для видобування бурштину, ред.), який вже проголосований і яким вже зменшено повноваження органів місцевого самоврядування. АМУ виступаючи проти цього законопроєкту наголошувала, що його положення суперечать статті 142 Конституції України щодо обмеження фінансових гарантій місцевого самоврядування. А у пропонованій редакції Конституції орган місцевого самоврядування не буде захищений, навіть в суді.

Тепер щодо термінів Юрія Ганущака, який сказав: «Ми скорочуємо каденцію міських, селищних, сільських голів, депутатів всіх рад, всіх рівнів, тому що вони вигорають». Тобто народні депутати не вигорають, а голови і місцеві депутати вигорають. Я згоден, що є вигорання. Але залежно від того, хто як працює. Я не можу зрозуміти, навіщо скорочувати термін повноважень? Не має довіри до людей, які підуть на вибори - молодих, активних, амбітних?

Чому встановлені такі строки місцевих виборів - посередині строку повноважень центральних органів влади? Для того, щоб мати індикатор: показати, чи правильно центральна влада рухається у виконанні своїх обіцянок, чи неправильно? Окрім того, скорочення терміну повноважень вплине на середньострокове бюджетне планування і не дасть можливості реалізувати відповідні проєкти.

Ще одна річ, на яку слід звернути увагу – нівелювання великих громад, які вписані в піраміду так званих округів. АМУ це категорично не підтримує.

Тепер найголовніше – про префектів. Я завжди говорив, що інститут префектів у жодному разі не має бути запроваджений. Поясню, чому. Діє постанова Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 року «Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади». Навіщо зміни до Конституції? Потрібно просто виконувати законодавство. АМУ жорстко виступила проти запровадження префектів, оскільки порушується стаття 8 Європейської хартії місцевого самоврядування. Там не сказано, що обов'язково має бути контроль. Це – міф, який вже кілька років шириться країною. Хартія передбачає, що контроль має бути за делегованими повноваженнями і домірний. Ми проти префектів саме тому, щоб попередити необґрунтоване втручання держави у питання місцевого значення.

Щодо Конституційного суду. Він не буде розглядати якусь плутанину, перевірить конкретно: є суперечності з чинною Конституцією чи немає. Уявіть ситуацію: префект звернувся до Конституційного Суду щодо розпуску ради або припинення повноважень міського, селищного, сільського голови. Лише 7 днів дається Конституційному Суду… Нівелюється рівень Конституційного Суду, він фактично перетворюється на суд загальної юрисдикції.

Окрім того, закладається загроза обмеження Президента щодо реагування в питаннях національної безпеки, територіальної цілісності і суверенітету. Чітко визначена процедура. Префект подає, подання приходить, Президент звертається, чекаємо 7 днів. Не встигли за 7 днів або 7 днів не розглядається. Що відбувається? Призначається уповноважений. І така ситуація може тривати вічно. В Україні у декількох містах діють виконуючі обов'язки міських голів.

Щодо заяви. Це була дійсно спільна заява провідних експертів у місцевому самоврядуванні та органів місцевого самоврядування, до якої почали приєднуватися – вона відкрита до підписання.

Не можна допустити включення в порядок денний цих змін до Конституції, і ми будемо звертатися до народних депутатів. Органи місцевого самоврядування повідомляють: нас переконують, що нічого страшного немає, що включать у порядок денний, потім будуть голосувати, потім подавати правки. Але ж ми розуміємо, що це маніпуляції, так не буде.

У нас є план Б і я думаю, що не так важливо внести ці зміни до Конституції, як насправді провести реформу. А як провести реформу – все вже написано, треба тільки виконувати.

На завершення хочу наголосити, що Конституція – це не місце для компромісів. От ми жили за Конституцією 1996 року, було все в порядку, а тут виявляється, що ми жили у федеральній країні. Так стверджують деякі експерти. Може, ми в різних країнах живемо? Чому декому цікаві префект, як у Франції, та округ, як у Російській Федерації? Мені ближчі інші речі.

Перша теза: Всеукраїнська асоціація громад підтримує необхідність внесення змін до Конституції України. Ми записали у свою стратегію, яку нещодавно ухвалили, що асоціація виступає за те, що результати реформи мають бути закріплені в змінах до Конституції.

Друга важлива теза: ми закликаємо владу не йти на поспішне ухвалення цих змін до Конституції. І тут я солідарний із більшістю з колег, які сьогодні виступали, про те, що цей законопроєкт, очевидно, має бути відкликаний. Чому? Тому, що процес його розроблення, як тут вже також зауважували, не відповідав, зокрема, принципам Європейської хартії місцевого самоврядування – до нього не були залучені ті суб'єкти, які мали б бути залучені. Насамперед це стосується національних асоціацій органів місцевого самоврядування. Також ми у своїй заяві зазначили, що є неоднозначні і навіть незрозумілі формулювання, які потребують не тільки дискусії, а навіть простої комунікації. Бо є таке, що навіть зрозуміти неможливо. Тобто, спочатку потрібно скомунікувати і продискутувати. Ми готові включатися і навіть брати на себе роль співорганізатора такої дискусії. Тому що без цієї дискусії такі фундаментальні зміни до Конституції приймати не можна. (...)

Далі висловлю кілька власних міркувань стосовно змісту документу. Це буде моя експертна думка, дуже тезово. Бо думка асоціації ще тільки в процесі формування – ми є членською організацією і не можемо реагувати вже на наступний день після появи законопроєкту.

Утворення та зміна меж і назв області. Можливо, варто щоб такі закони, якщо це вже буде робити Верховна Рада, ухвалювалися не простою більшістю, а двома третинами голосів. Мені тут підказують, що це в принципі можливо.

Виконавчу владу, як записано в статті 118, здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади. Не зрозуміло, чому виконавчі комітети обласних і окружних рад чомусь тут не згадані.

Щодо префектів. Ми в страшилки не віримо. Насправді громадам потрібен нагляд. І ми у своїй стратегії записали, що Асоціація виступає за забезпечення створення нової – оптимальної, максимально дружньої до органів місцевого самоврядування системи нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування з боку держави. Тому що малі громади навряд чи хочуть безконтрольності, але вони просто хочуть, щоб нагляд був домірним і відповідав принципам Європейської хартії. І тут потрібно просто продискутувати суть такого контролю (нагляду), а не дискутувати про його необхідність. І точно не можна вертатися до прокуратури.

Не зрозуміло, для чого задіяно Конституційний судТут цілком достатньо було би адмінсуду. Це, на мою думку, не питання Конституційного суду.

Терміни «префект», «округ». Категорично погоджуюся з колегами, що це не наші терміни. Краще було б застосувати терміни «урядник» та «повіт». Може, вони не близькі тим, хто писав законопроєкт, але вони близькі більшості, принаймні, тих, хто сидять тут за столом і хто розуміє хід історії.

Про статус юридичної особи для громади. Не зрозуміло, що мається на увазі, а тому ми обережно ставимося. На мою думку, це небезпечно.

Один рік повноважень голови і відсутність визначених повноважень окружної і обласної ради у Конституції – це, мені здається, неправильно, тому що регіональний розвиток є компетенцією обласних рад. І якщо там щороку буде мінятися голова, то це не логічно. Тому що проєкт регіонального розвитку в середньому триває 3 роки.

Щодо того, що в законопроекті не визначено повноваження голови громади. Це питання, яке потребує принаймні комунікації: чому вони не визначені і як це буде визначено в законі, якщо це не визначено в Конституції?

Є кілька речей, які я навіть не сподівався побачити у змінах до Конституції. До прикладу, зазначено, що місцева ініціатива є формою безпосередньої демократії. Насправді це форма демократії участі. Далі: якщо органи самоорганізації населення наділялися повноваженнями, то тепер вони наділяються лише майном і фінансами. Тобто, є багато дрібних і не дуже дрібних неясностей та ляпів, які однозначно потребують комунікації, дискусії і дуже ретельного відпрацювання. Навіть розвиток в одному місці Конституції визначено тільки як «соціально-економічний», а в іншому – «соціально-економічний» та «культурний». Може, варто позбутися вже цього старого терміну – «соціально-економічний»? У принципі, хіба не достатньо «сталий розвиток» чи просто «регіональний, місцевий» розвиток?

Я дуже сподіваюся, що нас чекає серйозна дискусія за участю всіх, хто має бути її учасниками, відповідно до вимог ратифікованої Україною Європейської хартії місцевого самоврядування і відповідно до реальних потреб розвитку і завершення реформи – на успіх якої ми всі, хто за цим столом, працюємо.

Але от в цій ситуації, коли подається до головного закону країни зміна, ми не відчули, що ми навіть причетні. Тому, звернення мало би бути сьогодні саме до пана Президента, з тим, щоб він відкликав законопроєкт, і організував обговорення, дискусію. Тому що місцеве самоврядування і асоціації, голови громад заслуговують на повагу саме з тим, щоб зміни до Конституції, де визначається доля місцевого самоврядування, були спільно розроблені.

Особисто мій досвід у місцевому самоврядуванні почався з 1993 року. Якраз я була свідком того, коли у місцевому самоврядуванні, яке тільки починало формуватися, але відходило від радянських рад і крокувало не один рік і не один десяток років до того, щоб стати відповідним до Європейської хартії місцевого самоврядування, і ми на цьому шляху бачили, скільки було відкатів, крок вперед – два назад. Коли повноваження надавали, ми думали, що от, ми вже становимося справжнім реальним самоврядуванням. Потім їх забирали, ресурси і повноваження.

Саме в 1993 році, я була свідком того, як було двовладдя у системі місцевого самоврядування. Коли був голова ради і був голова виконкому. І те, що зараз ніби одне речення прибирається з Конституції, де голова очолює виконавчий комітет. Одне речення прибирається і, здається, нічого такого страшного. Але це якраз і закладається система двовладдя. І тоді виникає питання: так яку систему місцевого самоврядування ми будуємо? Ми будуємо, якщо говорити про європейську, так, там є такі приклади. Але вони накладаються на демократичну систему, на справжні демократичні цінності. І представницька, і виконавча влада виконується десь подібним варіантом. В Америці подібний варіант називається сильний мер і слабкий мер. А ми будуємо в Україні систему місцевого самоврядування із слабким мером. Чи йому будуть виділятися повноваження тільки виконавчих завдань або представницьких - ми ще не знаємо, як в законі запишуть. Чи обраний голова буде тільки "посажоним отцом" на засіданнях рад, чи, може, він буде адміністратором? І це дуже схоже на систему, яка є в Росії.

Я спеціально передивилася, що ж там за самоврядування в Російській Федерації. Дуже схоже на те, що зараз планується у нас. Той порядок делегування повноважень, який відбувається зараз, що на місцеве самоврядування передається більше і більше повноважень, з ресурсами – це інше, і ці повноваження будуть регулюватися, будуть контролюватися. Відповідно той, хто буде головою виконкому, хто буде адміністратором в громаді, він буде мало залежати від ради, він буде більше залежати від тих, хто керує тими чи іншими повноваженнями.

Тобто, є дуже багато ризиків. І мені хотілося б звернути увагу на те, що в Україні, ще не настільки встановилися демократичні цінності, модель місцевого самоврядування показала себе досить ефективною. Коли громада обирає лідера. І ми цих лідерів тільки вирощуємо. Бо їх знищували, і коли розкуркулювали, і коли саджали по тюрмах, по ГУЛАГах. Було затишшя, де ми казали, що немає лідерів. Вони зараз з'являються. І тому не треба зараз встановлювати двовладдя, де чубляться між собою.

Ще два акценти. Вони важливі. Ми вже проводили дискусії і озвучували їх якраз до концепції. На районному рівні, чи окружному, як там зараз хочуть назвати, ми не бачимо зараз спільних інтересів. Тому що більшість повноважень вже перебирають громади, а спільні інтереси можуть виконувати обласні ради. А ми закладаємо там знову систему рад. Більшість наших дискусій у регіонах зводяться до того, що на районному рівні зараз не залишається спільних інтересів. А врегулювання питань комунальної власності – так це треба його врегулювати.

І так само ми багато говорили про те, що обласна рада – це спільні інтереси громад області. І там мао би бути представництво. Тобто, ми теж цього не бачимо, а це теж надзвичайно важливий момент. Вже буде це голова громади чи інший. Тому тут ми в багатьох тезах погоджуємося з позицією Асоціації міст. Ми не говоримо про окремі статуси міст обласного значення. Ми говоримо про об'єднані громади, про маленькі громади, саме про те, щоб їх інтереси були враховані, і щоб вони отримали дійсно комфортні умови для свого розвитку.

Декілька питань, які нас хвилюють. Префект – це хто? Це виконавча влада, це нагляд, це контроль? Я не знаю, хто це. На сьогоднішній день моє загальне бачення – цим законопроєктом послаблюється наша роль, органів місцевого самоврядування, і посилюється роль Президента. А через префектів вона структурується.

(…)

Я не з усім погоджуюся, що було в зверненні АМУ, в тому числі про четвертий рівень міст. Але в загальному погоджуюся, це моє право. Я його підписав. В мене є застереження. Не хочу, щоб без їх врахування пройшов законопроєкт, я за те, щоб його відкликали. Я хочу дискусії. Скажіть, будь ласка, нерадивого голову райдержадміністрації сьогодні зупинити можна? Двома третинами ради про відсторонення? Може рада внести таке рішення і Президент? А префекта? Не може. Вічний.

Друге питання. Скажіть, будь ласка, а що значить: «може відсторонювати, якщо це загрожує цілісності держави»? Пам'ятаю події на Сході. Там швидко ця модель працювала, що міст за містом ставало вже не нашими і непідконтрольним. А я думаю, що для цього можна посилити повноваження СБУ, якщо будуть якісь не ті рішення. Якщо на цілісність держави посягає якась рада, то мені здається, тут треба в той же день брати під варту. Але точно не створювати ще окремі інституції з префектурами. Я не бачу механізмів, як ми будемо з ними взаємодіяти. Оце буде контроль. А ми говорили, взагалі, про нагляд.

Чим більше таких нововведень, тим більше я люблю Скандинавію. Ми говорили з вами про німецький досвід, французький досвід, їздили, вивчали. А я більше люблю Скандинавію. Там взагалі дуже крутий нагляд, як ви знаєте. Там його взагалі не існує. От це те, чого не вистачає, мені здається, нам. Нам сьогодні не вистачає одного – ми ще не навчилися довіряти один одному. Кожен рівень влади вважає себе найкращим, вичерпним, він все може сам, іншим довіряти не можна, бо там робиться щось не те. Давайте вчитися, якщо ми пішли на децентралізацію, не тільки давати повноваження і вимагати, а ще й довіряти цим людям.

Є ще одне питання. Пункт 5 статті 119: «інші повноваження префекта регулюються законом». Ви сказали: можна подати відразу пакет законів. Категорично ні. Я вважаю, що перелік (те, що говорив Геннадій Зубко) повноважень префекта має бути виключним у Конституції. Тому що закон змінити, вибачте на слові, раз плюнути. Сьогодні так, а завтра можна додати що хочеш. До речі, а які повноваження голів громад згідно з цією Конституцією? Жодних. Вони визначаються законом. Ми потім подумаємо, що їм залишиться, те їм і залишимо...

Я підтримую тезу Валентини Полтавець про те, що всі періоди кожна центральна влада хоче більшої влади собі і більшого, контролю за місцевим самоврядуванням. І коли вже ми пішли, на децентралізацію і почали передавати повноваження і ресурси людям, то давайте розвиватися в цьому напрямку. А не давати стоп і повертатися назад через префекти чи зміни.

Голови облрад – ротація на один рік. Не розумію. Чим це викликано? Далі. Чому 4 роки повноваження ради і голови? Чим це проаналізовано, чим це підтверджується? Чому 4? Чому не 3? Можна 7. Я не розумію. Для мене питання. До речі, дякую Українському кризовому медіа-центру, що вперше говоримо про це. Я хочу діалогу у форматі: автор - той, хто хоче задати питання - споживач. А ми зараз говоримо споживачі зі споживачами. Звернутися немає до кого. Якби я в себе видав якийсь законопроєкт місцевого рівня, на раду подав пропозицію про підвищення тарифів або чого-небудь. І сказав: слухайте, я не знаю, хто це зробив. Друзі, чого ви до мене йдете? Йдіть поговоріть збоку між собою і скажете потім. Я думаю, що мене б назвали трохи не зовсім, відповідальним за свої рішення. Хтось же це робив чи ні?

І останнє питання. Я не розумію, чому такий важливий префект, що йому все прописується через Конституцію, повноваження, і ще даються додаткові якимось законом, і чому такий неважливий голова громади. Ми не довіряємо вибору людей? Я б дуже хотів, щоб всі асоціації були включені в цей перелік. Тому що позиції асоціацій, які представляють маленькі території, маленькі громади, великі міста можуть відрізнятися. І ми про це би нормально поговорили і сказали, в чому наш інтерес, в чому їхній інтерес. І шукали би якоїсь збалансованої думки.

Ще раз кажу: мабуть, за цим столом немає тих, хто проти або сумнівається в децентралізації, чи в цьому залі. Всі за. Але кожен хоче себе там побачити. В іншому питанні це буде тоді не суб'єкт процесу, а об'єкт. Хотілося б бути суб'єктом.